Luego de un proceso de casi dos años desde el primer anuncio, la Subtel de Chile anunció la subasta de espectro para la asignación de frecuencias 5G, que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2020.
El anuncio vino desde el mismo presidente de la República, Sebastián Piñera, quien prevé inversiones por más de USD 3 billones en el sector, y, aseguró, 5G será “el verdadero sistema nervioso de nuestra sociedad”. Celebramos esta visión, y compartimos la relevancia de este hito. No obstante, al ver en detalle este proceso, es posible que el voluntarismo haya ocultado esfuerzos inconclusos para generar nuevas prácticas en la asignación del espectro radioeléctrico para servicios móviles (IMT).
El concurso público contempla la asignación de cuatro bandas de espectro radioeléctrico:
- 20 MHz en 700 MHz, en un solo bloque.
- 30 MHz en AWS-3, en un solo bloque.
- 150 MHz en 3,5 GHz, en 15 bloques de 10MHz cada uno. La porción de espectro a subastar de encuentra en dos tramos de la banda, el primero entre 3,3 – 3,4 GHz y el segundo 3,60 – 3,65 GHz.
- 1600 MHz en 26 GHz, en 4 bloques de 400MHz cada uno[1].
Para el caso de las bandas de 700 MHz y AWS-3, se exige primariamente LTE Advance Pro (4G) o superior (Release 13 del grupo 3GPP).
Para el caso de las bandas de 3,5 GHz y de 26 GHz se exige el despliegue de tecnologías 5G-NR, versión NSA (Release 15 del grupo 3GPP).
De acuerdo a la tradición de Chile, el formato de asignación sigue un esquema Concurso de belleza, donde los asignatarios se deciden, inicialmente, según sus planes de despliegue y no de su oferta monetaria.
Concentrándonos en algunas características específicas del concurso en las bandas pensadas para 5G, se observa que:
- Se tratan de procesos separados e independientes (uno para cada banda), pero concomitante (suceden al mismo tiempo).
- Se requiere un uso eficiente del espectro, a demostrarse mediante un plan a presentar a Subtel.
- En caso de empate técnico[2], la subasta se define por licitación pública, mediante:
- En el caso de la banda 3,5 GHz, un formato denominado por la Subtel como “licitación combinatoria de primer precio a sobre cerrado”.
- En el caso de la banda 26 GHz, un formato de sobre cerrado a primer precio.
Si asumimos que el objetivo de política pública subyacente a los procesos de asignación de especto es, o debería ser, el uso eficiente y oportuno del recurso, entonces podemos extrañar aspectos clave en las características arriba mencionadas.
En efecto, es comúnmente aceptado que 5G requiere el uso complementario de tres grupos de bandas de espectro: las bandas bajas (por debajo de 1 GHz), las bandas medias (ej. la banda de 3,5 GHz) y bandas altas (ej. la banda 26 GHz).
Esta complementariedad también indica complementariedad en el valor y aprovechamiento de la banda; el valor de un bloque de la banda de 26 GHz estará condicionado por la disponibilidad de un bloque de la banda de 3,5 GHz, y viceversa. Sin embargo, al plantear procesos independientes y separados, los postores experimentarán mayor incertidumbre para definir su oferta; pueden ofertar por ambas bandas, pero pueden resultar adjudicatarios de una sola banda, de las dos o de ninguna. Es decir, no pueden ofrecer un paquete, que incluya ambas bandas complementarias y cuyos únicos resultados posibles sean la obtención de ese paquete complementario, o nada, en caso de perder.
Esta situación se exacerba en el caso de Chile, por cuanto los procesos serán simultáneos o concomitantes, situación que genera más incertidumbre al postor; al presentar la oferta de por un bloque en la banda de 26 GHz no sabe si ya ha ganado un bloque en 3,5 GHz. Imaginen la situación de un postor que resulta solo adjudicatario de un bloque de la banda de 26 GHz en algunas comunas, ¿podrá hacer un uso eficiente disponiendo de esa banda solamente? ¿Podrá siquiera desplegar y usar esa banda de espectro pensada para 5G?
El segundo punto, referido al uso eficiente del espectro adjudicado, tiene un buen comienzo; Subtel, con fundamento en el fallo de la Corte, exige que el espectro sea usado eficientemente, y para esto solicita un “plan” de uso eficiente, que los adjudicatario tendrán que presentar a Subtel, durante los seis meses posteriores a la adjudicación. No obstante, Subtel no plantea ninguna meta o indicador de eficiencia de uso, sobre el cual monitorear el uso del espectro.
Tampoco son claras las consecuencias de un uso ineficiente, ¿deberá devolverse el espectro? ¿O enajenarse? La condición de uso eficiente es una herramienta clave que debe explotarse y desarrollarse, las administraciones deben prever las consecuencias de un uso ineficiente, que pueden ser, por ejemplo, mecanismos de devolución de este recurso escaso, para el aprovechamiento por parte de otro jugador. Máximo en contexto como el de Chile, donde la licencia se otorga a 30 años. ¿Cuáles son las consecuencias de asignar espectro de alto valor social a un operador que no lo utilizaría por 30 años?
El tercer aspecto, referido a la metodología para decidir el concurso en caso de empate técnico, parece rivalizar con el objetivo mismo de uso eficiente del espectro. En efecto, los formatos de asignación por sobre cerrado a primer precio priorizan la maximización del recaudo, a expensas de mayor incertidumbre y riesgos para el proceso. Como antecedentes regionales, puede citarse el caso de la asignación de la banda AWS en Perú en 2014, donde el segundo operador móvil del país, Claro, resultó sin espectro frente a Movistar y el entrante Claro, en gran medida como consecuencia imprevista de un formato de sobre cerrado a primer precio.
La misma Subtel, para el caso de la banda de 26 GHz, dice “la asignación del Concurso recaerá en la combinación de ofertas que genera una mayor recaudación fiscal”, según esto, la Subtel optaría por más recaudación, inclusive en el caso que la mayor recaudación se obtenga asignando menos espectro; en abierta confrontación con los objetivos de asignación y uso eficiente. Es más, ¿no rivaliza esto con los mismos fundamentos del Concurso de belleza promovido por Chile?
En 5G, las administraciones públicas deberán ser muy cuidadosas en la letra chica de los formatos y condiciones de asignación; errores o la aplicación de fórmulas históricas originan resultados difíciles de revertir y contrarios a los objetivos formulados con tanto entusiasmo.
[1] Sólo en el caso de la banda de 26GHz, se trata de una concesión regional, fragmentada en 99 comunas
[2] Esto es, cuando el resultado del análisis de los planes de despliegue de los postulantes indica que no hay ganador, por ser los planes similares en términos de objetivos de despliegue.
