Ing. Edgard Rodas – País: El Salvador
Experto CEABAD.
Blog sinergias Importancia de la mejora regulatoria y competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones
Ing. Edgard Rodas – País: El Salvador
Experto CEABAD.
LA ACELERADA EVOLUCIÓN TECNOLÓGICA DEMANDA UNA MEJORA EN EL MARCO REGULATORIO.
La acelerada evolución tecnológica en el sector de Telecomunicaciones y las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), demanda una mejora del Marco Regulatorio del sector, es decir, instrumentos legales en materia de telecomunicaciones y TIC, normativas de competencia del sector y un fortalecimiento de las instituciones o autoridades encargadas de formular las políticas sectoriales, así como de las instituciones que las aplican. Esta mejora permite la adopción oportuna de innovadores bienes y servicios en este sector y la mejora de los existentes.
INNOVACIÓN TECNOLÓGICA.
El surgimiento de las generaciones de tecnologías móviles 3G, 4G y 5G, han sido un motor trascendental del cambio, iniciando la era de hiperconectividad, cada generación ha abierto nuevas capacidades, entre estas: vídeo 3D en pantallas ultra alta definición (UAD), trabajo y ocio en la nube, realidad virtual (RV), realidad aumentada (RA), realidad extendida (RX), automatización industrial, automóvil sin conductor; la tecnología 5G desencadenó el verdadero potencial de internet de las cosas (IoT) que a su vez es básico para el desarrollo de las ciudades inteligentes, la teleeducación, la telesalud con la centralización y análisis de los datos médicos que cada vez son más importantes en la práctica médica, ya que sirven de base para que determinados sistemas de inteligencia artificial (AI) puedan ofrecer predicciones sobre el desarrollo o evolución de una enfermedad o puedan realizar un diagnóstico de manera rápida y certera.
DEMANDA DE UNA MEJORA REGULATORIA.
América Latina y el Caribe se encuentran en un momento de contar con una mayor y mejor conectividad, un hecho que pasa por una colaboración y trabajo en conjunto de todos los países de la región. La mejora regulatoria promoverá la reducción de brechas de conectividad, de la cual se derivan otras brechas, tales como: en el ámbito de servicios para la salud; en el área de educación; en el sector de los servicios públicos de electricidad, agua, transporte; y especialmente la brecha del conocimiento.
Aunque América Latina y el Caribe comparten ciertas características y experiencias comunes, al poner el foco en los diferentes países sobresalen las diferencias, y es que las telecomunicaciones dependen de las regulaciones locales y los factores políticos y geográficos que también influyen en el avance, lo que hace que no todos los países tengan las mismas situaciones.
Las empresas de telecomunicaciones también se encuentran bajo la influencia de los avances tecnológicos actuales, que requieren grandes inversiones para desarrollar sus infraestructuras de red y cumplir con las exigencias de los usuarios. Asimismo, el cambio en el comportamiento del consumidor, impulsado por la digitalización, ha obligado a las empresas de telecomunicaciones a adaptarse rápidamente.
ESTRUCTURA DE MERCADO.
La teoría económica clasifica los mercados de acuerdo con su estructura, y esta depende principalmente de la cantidad de oferentes y demandantes, además de otros factores; conociéndose por estructuras de mercado a las diferentes formas que puede adoptar la competencia. Se diferencian por el número y tamaño de los productores y consumidores en el mercado, el tipo de bienes y servicios que se comercializan, y el grado de transparencia de la información.
En un mercado también son relevantes las barreras de entrada o salida. Las barreras de entrada que enfrentan nuevos competidores o nuevas tecnologías, de bienes y servicios en el sector de las telecomunicaciones y TIC, pueden ser de diferente índole, tales como: políticas sectoriales, regulatorias, normativas de competencia aplicables o institucionales, debido posibles fallas, vacíos o debilidades, es decir, obstáculos legales, generadas por los competidores establecidos, impuestas por las autoridades locales o regionales, inversión de capital, economía de escala.
La mejora regulatoria debe orientarse a corregir fallas de mercado, situaciones que se presentan cuando éste, por sí solo, no puede asignar sus recursos de manera eficiente, lo que genera pérdidas en el bienestar de la sociedad. Es común que las regulaciones generen efectos más allá del objetivo para el que se diseñaron. Estos efectos impactan en la eficiencia de una economía, y pueden dificultar la mejor asignación de recursos disponibles e incidir sobre la elección de tecnologías de producción, la innovación y el desarrollo de nuevos productos y servicios.
MEJORA REGULATORIA.
El término regulación es muy amplio y suele ser utilizado por distintas autoridades del gobierno, el mercado y la sociedad, de aquí surge la necesidad de que, al momento de realizar reformas, éstas deben ser analizadas tomando en cuenta diferentes aspectos.
La mejora regulatoria fomenta la inversión y la competencia en el sector de las telecomunicaciones, lo que lleva a una mayor oferta de servicios de calidad a precios competitivos para los consumidores. Además, reduce la tramitología y mejora la eficiencia en la gestión en el sector generando ahorros de tiempo y costo para las empresas y los gobiernos.
La Relatoría se enfoca en cuatro pilares de mejora regulatoria: 1) simplificación del marco regulatorio; 2) conocimiento del ecosistema; 3) metodologías innovadoras de regulación; y 4) metodología de análisis de impacto normativo (conocido como AIN).
También se considera el intercambio de experiencias y mejores prácticas sobre mecanismos alternativos de regulación, como el Sandbox, entre otros, así como el Análisis de Impacto Normativo (AIN) para la evaluación de alternativas, evaluación ex ante, ex post y las consultas públicas.
Estrategia 1: Desarrollar un liderazgo ambidiestro. Cuando la única constante es el cambio, es imperativo un liderazgo político sólido. Los líderes políticos y regulatorios deben combinar enfoques tradicionales y experimentales, combinando la elaboración de normas y su aplicación. El liderazgo político abraza la ambigüedad y la incertidumbre, con una mentalidad de crecimiento y apertura a técnicas experimentales como sandboxing, laboratorios de políticas y marcos de experimentación de alto nivel.
Estrategia 2: Superar los silos y romper con la insularidad. Los silos siguen siendo comunes en las instituciones nacionales y en la implementación de políticas, pero la pandemia mundial ha demostrado la necesidad de un enfoque que abarque a todo el gobierno. El 60% de los reguladores de las TIC ahora colaboran más allá de su sector tradicional con los ministerios de educación, salud y servicios gubernamentales. En el 70% de los países, la coordinación y la colaboración han aumentado entre el regulador de las TIC y el organismo nacional que impulsa la transformación digital.
Estrategia 3: Desarrollar un lenguaje común. La consulta es fundamental para una regulación eficaz y favorable al mercado. Si bien hoy en día la consulta pública sobre decisiones regulatorias es algo común en el 80% de los países, sólo una quinta parte utiliza consultas públicas para guiar la toma de decisiones regulatorias. La mayoría de los reguladores todavía necesitan adoptar un enfoque exhaustivo y basado en evidencia para abordar las cuestiones emergentes y las decisiones regulatorias de gran alcance.
Estrategia 4: Replantear y poner en práctica las agendas políticas. ¿Cómo planificar el futuro a través de la incertidumbre y la ambigüedad? La elaboración de una visión debe equilibrar las necesidades y los deseos, traduciéndolos en metas y sopesando los recursos necesarios. Más de la mitad de los países tienen estrategias digitales que cubren múltiples sectores económicos, lo que apuntala la recuperación económica. Sin embargo, la mayoría de los países aún necesitan definir las prioridades de las políticas digitales y los marcos de implementación.
Estrategia 5: mejorar las habilidades una y otra vez. En la “nueva normalidad”, la velocidad del aprendizaje proporciona una ventaja competitiva para los encargados de tomar decisiones y los reguladores nacionales. Es necesario desarrollar continuamente la experiencia regulatoria para integrar nuevas tecnologías, competencias y habilidades, y permitir la toma de decisiones basada en datos y evidencia.
CASOS DE ÉXITO EN PAÍSES DE LA REGIÓN CON LA COMPARTICIÓN DE INFRAESTRUCTURA.
Brasil compartición en zona rural. La compartición en Brasil está activa a diferentes niveles como las radiobase, la red de acceso radioeléctrica (RAN), el roaming nacional, entre otros como los operadores móviles virtuales (MVNO). De acuerdo con la normativa vigente en el país “a menos que existan razones técnicas justificadas, la compartición de infraestructura que da soporte a las redes de telecomunicaciones es obligatoria para la capacidad sobrante”.
En este marco, la compartición RAN tuvo mayores desarrollos ya que posibilita aprovechar de manera eficiente el espectro. Esta modalidad cuenta con normativa en el mercado por medio del Reglamento de Utilización del Espectro de Radiofrecuencias y el Reglamento de Condiciones de Utilización de Radiofrecuencias, que tienen por objetivo su uso eficiente, racional y adecuado, siempre que sea para el uso de bien público.
Chile y compartición 4G en zonas remotas. Chile cuenta con regulación que establece la compartición de infraestructura, lo que se transforma en una ventaja para que los operadores puedan alcanzar zonas remotas. Se debe considerar que, por su propia geografía, el país cuenta con un extenso territorio en el sur al que es difícil acceder y donde vive una escasa cantidad de personas.
En lo que respecta a la compartición pasiva, se establece por ley que los prestadores deben verificar si existen torres autorizadas a otro operador para poder co-ubicar sus equipos. En caso positivo, la ley obliga a solicitar la co-ubicación en caso de que ya existan torres de más de 12 metros de altura instaladas, zonas saturadas de infraestructura, o zonas declaradas de propagación radioeléctrica restringida. La ley establece que cuando no existe acuerdo se puede recurrir a la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL), considerando que los gastos correrán por el solicitante.
Por otra parte, en lo que refiere al compartimiento activo, la SUBTEL desplegó el proyecto de Roaming Automático Nacional (RAN). Este sistema establece a los operadores la obligación de compartir sus redes para ampliar la conectividad en las zonas aisladas o rurales. Esta iniciativa tiene por objetivo facilitar el acceso a servicios móviles (voz, SMS y banda ancha móvil) a los usuarios de 3.200 localidades rurales a nivel nacional. De esta manera, se busca mejorar los servicios y competencia existente en esas zonas.
El RAN se implementó el 2020 para la operación móvil virtual y de roaming automático”. La normativa obliga a “la celebración de acuerdos, indistintamente, en localidades, rutas o zonas aisladas; de baja densidad poblacional; beneficiadas por proyectos del Fondo de Desarrollo de las telecomunicaciones; de servicio obligatorio; o con presencia de un único operador”. En este marco, la compartición de infraestructura pasiva y activa permiten que exista competencia de servicios de los operadores. Trasladada a un desarrollo de servicios como 5G se presenta la oportunidad de potenciar a otros mercados verticales potenciando el desarrollo de diferentes industrias. La compartición presenta así la posibilidad de una competencia de servicios entre diferentes operadores y una oferta más eficiente.
Colombia. Colombia cuenta con un marco regulatorio que posibilita la compartición de infraestructura pasiva. En ese sentido la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) de Colombia tiene facultades para regular el acceso y uso a instalaciones esenciales como postes, ductos, torres y otras instalaciones físicas. Asimismo, es la CRC quien define las condiciones en las que se pueden utilizar la infraestructura y las redes que se ofrecen para otras prestaciones para la facilitar los servicios de telecomunicaciones.
Recientemente, en junio de 2023, dos operadores firmaron un memorándum de entendimiento para crear una nueva compañía que despliegue una red de servicios móviles 5G entre ambos. De esta manera buscan volver más eficiente el despliegue y gestión de la red, mejorando la calidad y aumentando la velocidad para alcanzar las coberturas.
CASOS DE ÉXITO EN PAÍSES DE OTRAS REGIONES CON LA COMPARTICIÓN DE INFRAESTRUCTURA.
Dinamarca. En Dinamarca, dos operadores del mercado como Telenor y Telia se unieron para crear una empresa conjunta TT-Network. Esta dispone de un gran número de posiciones de antenas a nivel nacional, incluidos sitios para uso de uno o varios operadores. De esa manera se cumple con el mandato de la Ley de Mástiles, que obliga a compartirlos en la medida de lo posible de forma tal que se compartan las infraestructuras.
La iniciativa comenzó en 2012 con la creación de TT para ofrecer servicios 3G. Ese mismo año se suma la red 4G y para 2014 se incluyen los servicios 2G. La compartición de la Red de Acceso Radio (RAN) de Telia y Telenor se concreta en 2015. Para 2018, se incluye en la red una solución de Internet de las Cosas que está basada en el estándar NB-IoT, mientras que en 2019 comienzan las prueba de 5G en Aalborg y Copenhague, en esta última ciudad se desplegaron servicios en 2020.
En 2021 se produce el desarrollo definitivo de TT en 5G, la empresa adquiere frecuencias de espectro radioeléctrico en la banda de 26 GHz para el desarrollo de estos servicios ante la Agencia Danesa de Energía. En 2023 se produjo el reemplazo de la red móvil nacional, con una mayor capacidad para servicios 4G y 5G, al tiempo que procedió con el apagado de las redes 3G.
Finlandia. En Finlandia, los operadores DNA y Telia cuentan con acuerdos para la compartición RAN, a partir del cual utilizan una red común en el este y el norte de Finlandia. A partir de este acuerdo se comparten las redes y el espectro de servicios móviles de 2G, 3G, 4G y 5G.
Para la compartición de la red ambas empresas crearon Finland Shared Network en 2014. Esta compañía es la encargada de diseñar, implementar y mantener la red móvil para mejorar la cobertura, mantener el rendimiento de la velocidad y la calidad de servicio de la red. Ambas empresas pueden compartir la infraestructura pasiva y el espectro, para de esa manera alcanzar cobertura de forma más rápida.
En febrero de 2021, estos dos operadores acordaron ampliar el área donde comparten la red, los que le posibilitó aumentar su cobertura de 50% de la superficie hasta el 62,5% del territorio del país. Además, pasó de cubrir el 13,5% de la población a alcanzar un total del 28,5%. A partir del acuerdo la red compartida permite que se llegue al suroeste del país, donde la universidad de Oulu está trabajando en el desarrollo de 6G. La extensión también posibilita la cobertura en las ciudades de Kuopio, Kouvola y Kotka.
Reino Unido. En el Reino Unido el uso compartido de sitios data desde el lanzamiento de las primeras redes de servicios móviles en 1980. Aunque en ese entonces la cobertura era un diferencial entre operadores, por lo que existían pocas experiencias efectivas en el mercado.
Con la maduración de la oferta y el desarrollo de nuevas tecnologías esta tendencia se modificó paulatinamente. Antes de la licitación 3G, OFCOM (Ofcom, regulador independiente y la autoridad de competencia para las industrias de comunicaciones del Reino Unido.), obtuvo el compromiso de los operadores establecidos para proporcionar roaming nacional al nuevo entrante (Hutchison 3G UK, ahora 3 UK), que lanzó su servicio 3G con su propia red en zonas urbanas y completaba cobertura nacional con roaming para 2G.
Desde el punto de vista regulatorio la compartición de infraestructura está fomentada por OFCOM a partir del 2001. Esto llevó a que, en la infraestructura pasiva, alrededor de dos tercios de las estaciones base tengan un uso compartido entre varios operadores, incluso aquellos que ofrecen servicios como TV y audio.
POLÍTICAS REGULATORIAS EN LA COMPARTICIÓN DE INFRAESTRUCTURA.
Como vemos en los ejemplos anteriores, la compartición de infraestructura pasiva y activa, genera beneficios para las empresas de telecomunicaciones, los cuales son trasladados para los usuarios finales.
Entre las metas que persiguen las autoridades de los diferentes países está la búsqueda de la inclusión digital. Los servicios de banda ancha móvil, por sus características, se presentan como una oportunidad para incluir a las zonas alejadas de los grandes centros urbanos y rurales, potenciando además de las oportunidades de los habitantes a una gran cantidad de segmentos verticales. Los reguladores también buscan incrementar la velocidad de la introducción de las nuevas redes y servicios o robustecer las existentes, por lo cual la compartición no se ha limitado solo a zonas rurales.
Entre las estrategias de las autoridades para potenciar el desarrollo de tecnologías como LTE y 5G está la mayor disponibilidad de espectro radioeléctrico, así como también la reducción de las trabas burocráticas que existen para el despliegue de infraestructura, o la reducción de las cargas impositivas que pesan sobre el sector.
El desarrollo de las políticas que busquen estimular la compartición de infraestructura debe considerar principalmente la posibilidad de que los operadores lo puedan realizar de forma libre, sin la intervención de reguladores, ni mandatos legales que sean coercitivos.
También deben tener como premisa ser técnicamente viables y económicamente deseables, con el objetivo de evitar duplicaciones, optimizar los esfuerzos de los operadores, y mejorar la calidad del servicio.
La motivación principal con la que cuentan los operadores es la reducción de los esfuerzos que supone una nueva era de servicios móviles.
Principalmente cuando se trata de servicios 5G en su versión de mayor madurez, es decir que no sólo se limiten a altas velocidades de acceso y baja latencia para usuarios finales, sino que incorporen un mayor número de dispositivos que no precisan de la intervención humana para comunicarse entre ellos.
Una red para soportar y ofrecer servicios de calidad en 5G requiere una amplia densificación y la creación de nuevos sitios. Además de un tendido de fibra que intercomunique los diferentes sitios y mayores inversiones en zonas rurales y el despliegue de Small Cells en ciudades. Todo este despliegue requiere de mucho esfuerzo para cada uno de los operadores del mercado y, en la mayoría de los casos, existirían una duplicación de esfuerzos para llevar servicios avanzados en determinadas zonas.
Es de suma importancia que las políticas establezcan que cualquier participante pueda acceder a la compartición de infraestructura, así como también que cualquier jugador pueda negociar el uso compartido de su infraestructura ante el pedido de un competidor. Esta negociación debe ser libre entre partes.
El marco regulatorio para compartir infraestructura debe tener en cuenta el plan nacional de banda ancha, la política del fondo de servicios y acceso universal y el desarrollo tecnológico futuro. Es decir que deben tener resoluciones que se puedan aplicar en el tiempo y pudiendo ampliarse con el desarrollo de futuras licitaciones.
El cuidado por mantener la competencia en el mercado es una de las principales preocupaciones que existe entre los reguladores al momento de habilitar la compartición de la infraestructura activa y pasiva. La duda se basa en la lógica de que el acuerdo se alcanza entre dos competidores directos, y en algunos casos estos acuerdos dejan afuera a terceros o cuartos operadores que no se benefician de la compartición. Una de las soluciones que existen para subsanarla es la generación de una regla de compartición de infraestructura (guía de compartición) que no intervenga en el contenido técnico ni las condiciones del acuerdo, esencialmente debe concentrarse sobre la independencia comercial y operativa de las partes.
Adicionalmente, para evitar cualquier práctica anticompetitiva se debe evaluar si los acuerdos tienen algún efecto restrictivo, esta obligación recae sobre la autoridad de defensa a la competencia, que es quien deberá analizar el acuerdo.
En caso de que en su evaluación tuviese dudas sobre si el acuerdo afecta a la competencia, debe sopesar los beneficios que implican en la sociedad en términos de conectividad y alcance de servicios. Privilegiando que se lleve adelante en caso de que los efectos positivos primen sobre los negativos.
Los acuerdos de infraestructuras no deberían generar por sí mismo problemas competitivos en el mercado, siempre que su puesta en marcha esté basada en la transparencia entre las partes y la evaluación de prácticas anticompetitivas, de los reguladores.
INCENTIVOS Y ESTÍMULOS PARA LA COMPARTICIÓN.
El desarrollo de acuerdos de compartición de infraestructura presenta de por sí beneficios que deberían ser estímulo suficiente para que los operadores busquen llevarlos adelante. Su puesta en marcha tiene un sentido comercial ya que trae aparejado a la industria una serie de beneficios que no sólo favorece al sector privado y a otros mercados verticales, sino que también potencia el desarrollo de otros mercados verticales. Entre los incentivos comerciales que presentan los acuerdos de compartición a los operadores está el despliegue rápido y eficiente de una red que presenta un buen rendimiento de servicios. Se trata del principal argumento que existe para los privados, principalmente al considerar una red de nueva tecnología. Al desarrollarse en forma conjunta con otro operador, el despliegue y la cobertura geográfica de la red se realizan de una mejor forma.
Otra de las motivaciones está relacionada con la necesidad de una porción del espectro radioeléctrico por una de las partes para mantener la competitividad. Esta situación permite a la otra parte ahorrar el costo de despliegue y ofrecer parte de su espectro.
Se trata de acuerdos asimétricos, que no son tan frecuentes, pero que pueden ayudar aumentar la cobertura en algunos mercados.
Desde el enfoque regulatorio, las obligaciones de cobertura que muchas veces quedan impuestas en las licitaciones de espectro radioeléctrico tienen como solución en los operadores la compartición de infraestructura. Los acuerdos entre competidores de la industria permiten llegar de forma más rápida y eficiente a zonas rurales o remotas que están presentes en los pliegos y que, de otra manera, sería más complicado poder alcanzarlas.
Existen prácticas recomendables para los reguladores para estimular la compartición de la infraestructura en zonas desatendidas, como las exenciones impositivas para aquellos operadores. Es también recomendable los financiamientos por parte de los fondos de servicios universales, o la reducción del canon de espectro radioeléctrico en aquellas zonas menos rentables para el desarrollo de redes.
Entre las ventajas que propone la compartición de infraestructura está la posibilidad de mejorar la cobertura geográfica. Beneficio que es más significativo para aquellos operadores que buscan expandirse a ubicaciones alejadas de los grandes centros urbanos, localidades desatendidas y zonas rurales, que históricamente se caracterizaron por ser las de mayor dificultad para ofrecer servicios.
Entre las modalidades de compartición de infraestructura de red móvil está la figura de un operador de red neutral. Este formato se ajusta a las necesidades de los operadores móviles que buscan llegar a zonas alejadas de forma rápida, eficiente y con una buena calidad de servicio que le permitan desplegar productos que atiendan a usuarios finales y a empresas de diferentes mercados verticales.
Una Red Neutral Rural es un operador que permite a otros ofrecer servicios en su infraestructura. Son redes sólidamente diseñadas y seguras que permiten prestar servicios de telecomunicaciones con fiabilidad y cobertura. Esta ofrece a quienes alberga seguridad, flexibilidad y confianza para ofrecer a sus clientes servicios móviles. La existencia de estas redes se vuelve fundamental para apoyar el desarrollo de servicios en zonas rurales al momento de desplegar banda ancha móvil. En particular servicios como 5G que precisan de un gran esfuerzo para desarrollarse en zonas más complejas en términos de cantidad de clientes y consumo de servicios.
El modelo de redes neutras posibilita además que los operadores de menor escala puedan ofrecer servicios sin necesidad de desplegar todo lo que representa una red. Aprovechando el esfuerzo de un operador y montándose sobre esa red para llevar servicios de calidad y enriquecer la competencia en zonas que de otra manera sería muy complejo llegar. Es importante que las autoridades de los diferentes países generen estímulos para incentivar la compartición en estas zonas.
Estos estímulos en la industria se pueden generar a partir de la reducción de la carga impositiva al operador que despliega servicios en las zonas desatendidas, rurales o alejadas de los grandes centros urbanos, también pueden existir facilidades en la adquisición del espectro o incluso apoyo financiero proveniente de los fondos de servicios universales.
LA UNIÓN INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (UIT), HA PRONUNCIADO RECIENTEMENTE DIRECTRICES DE PRÁCTICAS IDÓNEAS.
El objetivo de estas medidas reglamentarias y principios rectores es maximizar los beneficios de las telecomunicaciones y TIC para las tecnologías transformadoras mientras se mitigan los riesgos y se garantiza la inclusión en su implementación. Enfatizan la importancia de equilibrar la innovación con una reglamentación responsable para crear un impacto positivo en la sociedad y en la economía. A través de la implementación colectiva de estas medidas y principios. Se pretende crear un entorno que propicie resultados positivos para todas las partes interesadas, fomentando la innovación, la confianza y el bienestar social.
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